被利益集团挟持的美国民主

  • 日期:01-28
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美国是世界上利益集团数量最多、活动最丰富的国家。利益集团被称为“无形帝国”、“无形政府”和“第二圈的决策者”。他们向政府施加压力,并为了自身利益影响公共政策。他们的行为经常阻碍现有民主程序的运作,导致政府效率低下和腐败。政策倾向于维护大财团和有权势的人的利益。近年来,它们有害的一面越来越突出。

首先,利益集团的活动导致了公共利益与某些利益的对抗,破坏了代议制民主进程,使立法充满了私利。

根据古典民主理论,代表机构是由选民按地区选出的代表组成的。他们代表人民行使立法权。该法律反映了各地区代表协商后产生的公共利益。相比之下,利益集团的成员往往跨越地区界限。他们通过游说立法者寻求政策“优惠待遇”,以保护他们所代表的特殊群体的利益,即使这显然违背公共利益。在强大利益集团的压力下,美国国会通过了一系列旨在为某一群体提供“特殊照顾”的立法,如对一些低效农业生产者的补贴,消费者为此买单。许多政策因既得利益集团的反对而在目标和使命完成后被推迟。

在审查拨款法案的过程中,利益集团的游说者也将积极争取份额,从而导致所谓的“猪肉桶立法”盛行。作为一个美国政治术语,“猪肉桶”指的是立法者在国会制定拨款法案时,通过附加条款将资金分配给他们自己的选区或他们特别热衷的特定项目的做法。这种“猪肉桶”条款可能与拟议条例草案的内容无关。它只是为了赢得主要立法者的支持而添加的,实际上是一种公开的利益交换。“猪肉桶”项目种类繁多,议员们总能分一杯羹,从而形成“互助互爱”的“合作”氛围。在一个党派斗争激烈的国会中,很少有人单独就猪肉项目争吵,甚至它已经成为两党“沟通感情”的粘合剂。议员之间的相互关心和两党之间的默契导致了越来越多的猪肉桶项目。

近年来,一些政治家和有识之士一直呼吁减少浪费和不必要的项目资金。然而,由于利益集团和与议员相关的游说者正在争夺利益,“猪肉桶”项目在实践中仍在增长,导致越来越多的议案。长期跟踪“猪肉桶”支出的美国反政府废物组织(u . s . Anti-government Waste Organization)在其官方网站的报告中指出,从1991财年到2016财年,美国国会共批准了110,442笔此类赠款,耗费纳税人3,231亿美元!

其次,利益集团通过各种手段引诱政客和政府官员,这助长了权力寻租、腐败和腐败的公共道德。

事实上,在美国早期的政治生活中,利益集团被广泛认为是民主的“祸害”。他们的活动留下了许多“污点”记录。例如,一些铁路公司的发展通过公开贿赂各州首府的立法者“铺平了道路”。到目前为止,许多拥有雄厚财力的公司和团体继续收买手中握有权力的政府官员和重要议员。使用的主要手段是宴会、礼物、邀请参加旅游、政治捐款等。事实上,新闻媒体经常揭露一些被利益集团“抓获”的腐败政客和官员,如卷入艾伯斯凯恩丑闻和阿布拉莫夫游说丑闻的议员。他们从利益集团那里获得各种好处,然后提供默认的“照顾”。尽管议会和政府一直试图通过立法和其他措施来加强议员和政府官员的道德约束,但这些措施往往收效甚微。

对于渴望赢得政府订单的大公司和财团来说,花一些钱在游说活动上以获得未来的巨额回报是相当划算的。根据美国研究机构Maplight在官方网站上发表的一篇文章,在过去的十年里,美国政府的主要承包商在院外游说活动和政治捐款上每投资1美元,就获得1,171美元的回报。该机构还指出,在2009年至2015年期间,12名参议员从石油和天然气利益集团获得了30多万美元,他们都投票反对一项损害石油和天然气行业利益的法案修正案。受到游说者的吸引,一些意志薄弱的政治家和官员,包括联邦政府、州或地方议会和政府的官员,甚至美国众议院前多数党领袖迪伦,都陷入了无法挽回的腐败泥沼。迪伦因院外活动分子的“赞助旅行”而被迫辞职。

利益集团又一次通过制造虚假的公众舆论阻碍了必要政策的出台,导致一些社会问题长期拖延。

由于美国政治制度的特殊性,法案从提出到最终成为法律需要经过许多步骤。在此期间,相关的国会委员会、参议院和众议院以及总统实际上可以搁置它,拥有违宪审查权力的法院也可以质疑它的合宪性。正因为如此,一些将政策控制视为威胁的团体比那些想要推行某项政策以阻止政策出台的团体更容易找到“否决点”。为了增强游说的效果,这些团体经常花费大量资金在华盛顿K街雇佣有经验的公关公司,在媒体上宣传他们反对的政策的危害性,并向关键人物制作大量信件、明信片和电话,以形成强大的舆论压力。尽管有经验的政治家有时可以区分带有太明显人为标记的电子邮件,但更熟练(因此也更昂贵)的公共关系团队确实可以创造非常真实的公众愤怒场景。

在许多情况下,这种间接游说策略的成本往往是公众关注的社会问题无法从根本上解决,甚至还会继续恶化。以枪支管制为例。尽管美国宪法保障公民持有枪支的自由,但近年来学校频繁发生的枪击事件也让越来越多的人意识到应该制定更严格的枪支管制法律。根据美国疾病控制和预防中心的数据,2014年在美国发生的枪击事件中,超过30,000人死亡,同时超过80,000人遭受非致命枪伤。不幸的是,由于强大的公共关系和“国家步枪协会”(National Rifle Association)等亲枪权利团体的阻挠,广受大多数人欢迎的严格枪支管制政策始终未能通过,甚至被法院宣布违宪。在这方面,枪支管制不是唯一的例子。烟草行业团体对反烟草法案以及保险和医疗行业团体对健康保险法案的长期阻挠也是众所周知的。

第四,利益集团之间的竞争导致强大集团实际控制政策,而无组织和弱势群体的利益被忽视。

尽管美国社会中有不同的人群,但他们在政治生活中的影响力却大相径庭。最有影响力的群体是由生活富裕、教育水平高、社会地位高的人组成的,如以美国商会和美国制造商协会为代表的商业利益集团和美国医学协会等专业利益集团。他们往往与相关政策领域的议会小组委员会和政府机构形成所谓的“铁三角”,共同决定政策的具体内容。对于那些规模小、实力弱的群体来说,尽管从正式的角度来看,群体政治领域似乎提供了进入的机会,但他们往往既没有正式的“接触”来打通关节,也没有资金来雇佣游说者或集体行动收费高的组织。参与政治不一定会导致政策变化或有效维护自身利益。此外,代表少数群体、妇女、失业者、残疾人和其他弱势群体的利益群体的数量

为了加强对利益集团活动的监督并限制其政治影响力,美国于1946年颁布了《联邦院外活动管制法》,要求所有参与院外活动的利益集团向国会登记,定期报告院外活动的费用并在国会记录中公布。从实践的角度来看,法律的实施效果并不理想。一些参与游说活动的利益集团没有注册,而其他利益集团没有完全注册。有鉴于此,随后的一些立法,如1995年的《院外活动公开法》,更严格地规定了院外活动的宣传相关规则,更具体地说,侧重于控制利益集团的政治支出,以减少不公平的选举以及权力和金钱交易。尽管如此,对于美国政治生活中存在的各种弊病仍然没有好的解决办法,如利益集团干涉立法程序的运作、不当得利、损害政治责任、日益严重的腐败等。这些弊病也是美国民主今天衰落的标志。

资料来源:《湖北日报》(武汉大学政治与公共管理学院副教授、政治系主任陈刚)